在阿拉伯联合酋长国迪拜举行的联合国气候变化大会（COP28/11月30日-12月12日）上，来自世界各地的领导人齐聚一堂，讨论气候变化和全球变暖的解决方案。布鲁金斯学会的专家评估了这次备受关注的会议的成果。

正义和公平再次退居二线

从组织上来说，缔约方会议是国际舞台上为数不多的让原住民和资源贫乏国家有机会与全球超级大国领导人面对面交谈的场所之一。实际上，COP28 吸引了超过 97,000 人参加，其中包括2,456 名化石燃料游说者，他们的人数几乎超过了所有单个国家代表团的人数。 COP27结束时达成了一项历史性协议，为承受气候变化沉重负担的脆弱国家提供“损失和损害”资金。但是，在第一天启动该基金后，COP28 上的许多其他决定使该协议看起来更像是象征性的让步，而不是真正的行动。

损失和损害基金为工业大国向发展中国家转移灾后恢复援助提供了赔偿机制。这是 28 年来来之不易的承认，那些排放最多的人应该承担损失。然而，该基金仅获得4.29亿美元4.29亿美元，远低于估计的发展中国家损失，美国的 1750 万美元捐款微不足道。累计温室气体排放量最大的贡献者每年 4000 亿美元，但没有承诺增加资金水平。考虑到美国是

“摆脱”化石燃料的最终协议也不是正义的巨大胜利。通过为化石燃料的持续扩张留出空间，该协议可能会延长和加深经济和环境最脆弱社区的风险，包括在美国。据估计，1400 万美国人生活在与石油和天然气污染有关的癌症热点地区，还有数百万人暴露于危险的极端气候。为了纠正这些不公正现象以及国际上的其他不公正现象，我们需要承诺逐步淘汰化石燃料。

政策和资金才是最重要的

两个小词成为迪拜争论的中心：化石燃料。化石燃料在气候变化中的作用是显而易见的，但这些事件中基于共识的决策使得对它们进行任何明智的讨论都变得异常困难。所以，公报第一次提到这两个小字，我们应该感到高兴吧？

当然，公报呼吁“公正、有序、公平”摆脱化石燃料，这真是太好了。这里的基调是正确的，因为对于某些国家来说，挑战比其他国家更困难。但为了陈述一个显而易见的事实而进行的丑陋斗争却忽略了世界真正需要领导人提供的东西。

COP28 公报不具有约束力。迪拜谈判室发生的任何事情都没有改变近 200 个派出代表的国家的实际情况。政策和资金才是最重要的——这些领导人回家后会做什么。富裕国家是世界上最大的温室气体排放国，需要制定政策减少对化石燃料的需求并鼓励采用替代能源。他们还必须努力增加资本流动，以便中等收入和低收入国家也能这样做，同时向那些目前无法获得的国家提供现代能源服务。此外，最低收入国家几乎没有对我们今天看到的气候变化做出贡献，但却无法承担应对不断变化的世界的负担。运用损失和损害基金来援助这些国家是 COP28 的一项重要成果。

适应气候变化的资金仍然不足

在 COP28 上，我和全球适应中心和气候政策倡议的同事发布了这份报告2023 年气候适应融资状况和趋势，我们分析了全球最全面、最新的气候资金流动信息，并深入研究了非洲。好消息是，全球气候融资从 2019-2020 年的 6530 亿美元增加了一倍，达到 2021-2022 年的每年 1.3 万亿美元。然而，用于适应的气候资金比例正在下降，从2019-2020年气候资金总额的7%下降到2021-2022年气候资金总额的5%。

根据世界气象组织非洲气候状况报告，非洲是受气候变化影响最严重的地区之一。然而，2021-2022 年，它每年仅收到全球适应资金流量（130 亿美元）的 20%。相比之下，亚太地区获得了全球适应资金流量的约 45%。根据非洲国家制定的国家自主贡献 (NDC) 中提出的投资需求，估计该地区 2020 年至 2035 年间每年需要约 530 亿美元。然而，在我们的报告中，我们提出了 NDC 可能严重低估投资需求的原因。实际的适应需求，可能高达 100%。这意味着，按照目前的适应资金流水平，到2035年非洲只能筹集1950亿美元，而其需求可能是后者的八倍，达到1.6万亿美元。最后，我们回顾了非洲国家用于调集适应资源的金融工具。非洲近 80% 的适应资金来自贷款或政府预算。鉴于非洲大陆严峻的债务形势，调动更多赠款用于适应气候变化比以往任何时候都更加紧迫。

COP 提供了一个解决人工智能对环境影响的平台

在收到可怕的气候变化警告之后，代表们在迪拜召开了 COP28 会议，并反思了迄今为止的全球气候进展 - 它描绘了惨淡的画面。但随着史无前例的最终宣言墨迹已干，转型远离污染性能源并不是眼前唯一迫在眉睫的挑战：议程忽略了理解气候变化恶化背景下人工智能 (AI) 的环境足迹。

人工智能对于减缓和适应全球气候变化至关重要至关重要。它展示了预测极端天气事件提高电力效率的前景网格，以及发现可持续材料。事实上，COP28 促进了人工智能和可持续发展交叉点的讨论。

但是，人工智能训练和部署也存在环境缺陷。实现生成式人工智能等进步所必需的数字基础设施会加剧温室气体排放，消耗大量能源，并提取各种自然资源，这些资源可能会造成不成比例的影响贫困和边缘化社区。例如，数据中心的快速扩张可能会导致水资源紧张地区的宝贵资源紧张。

这为美国发挥领导作用提供了机会。很少有人追踪人工智能在全球范围内独特的环境足迹。鼓励数据透明度和排放、水和能源报告将制定措施，为全球气候战略提供信息，将人工智能可持续性考虑因素与气候公平结合起来不成比例的环境负担。美国可以通过呼吁科技公司提供有意义的环境数据和指标来应对这一新兴挑战  。全球气候治理需要国际规范、合作以及对人工智能的负面环境外部性承担责任。

新规范、智能目标和悬而未决的问题

面对 COP 的任何结果，人们很容易产生怀疑。各国政府在将高调的外交语言转化为充分的实际行动方面的记录参差不齐。尽管如此，COP28关于摆脱化石燃料的措辞标志着全球规范演变的一个里程碑。在更广泛的内在承诺中，到 2030 年将可再生能源产能增加两倍的承诺也是雄心勃勃、有时限且可行的。它要求近期的年扩张速度不超过一倍，从过去七年的约 9% 增加到未来七年的约 17%。

在实际层面上，COP28 的另一个里程碑是启动了损失和损害基金，该基金最初由世界银行托管。早期承诺应该有助于该文书的落地，尽管围绕该文书是否具有足够的规模和影响力来满足气候变化负担最重的发展中国家的核心需求仍然存在许多首要问题。

COP28 的最终考验将不可避免地在于它将如何影响未来几年世界各国的公共和私人投资策略。正如我们的同事Amar Bhattacharya和合著者在重要的新报告在迪拜推出，但仍需要采取多种形式的果断行动。短期内，“更好、更大胆、更大”世界银行和其他多边开发银行对于全球气候成功至关重要。世界是否迅速行动起来改革这些及相关机构是 COP28 后续行动的核心问题。

关于化石燃料使用的历史性妥协

尽管 COP28 的最终协议文本 在逐步淘汰化石燃料方面并未达到许多气候倡导者所希望的程度，但它尽管如此，仍然包含了关于“能源系统中摆脱化石燃料”的必要性的历史性语言。与 COP 达成的所有其他气候协议一样，它是近 200 个国家之间的不具约束力的共识文件，其中几个国家是石油生产国，具有很大的影响力。这些国家本质上有强大的动机来维持现状，而不是主张减少化石燃料的使用，这就是为什么 COP28 协议中的妥协语言仍然值得注意。

总体而言，缔约方会议的不可执行成果最好被视为各国政府和私营部门自下而上制定自己的气候减缓和适应措施的广泛框架和信号。因此，碳定价计划等区域和国家气候政策正在世界各地实施，而欧盟的碳边界调整机制（CBAM）将更加重要。尤其是欧盟的 CBAM，有可能真正起到推动作用，迫使各国采用自己的碳定价法规，因为这将使它们做出选择，是在本国境内提高碳税收入（通过国内价格），还是让各国自行决定碳税收入。公司在向欧盟出口时缴纳税款。归根结底，这取决于各国政府制定的可执行的气候政策，这些政策将决定全球减排进展如何。

甲烷是 COP28 的焦点

最近，甲烷从气候政策的默默无闻走向了 COP-28 的中心舞台，证实了《经济学人》的声明：“甲烷的时刻”已发布。减少石油和天然气生产中甲烷排放的全球框架仍然是不具约束力的公共和私人承诺的松散汇编。但甲烷的重要性继续上升，反映出其在当前全球变暖的超过三分之一的原因中所扮演的角色。。测量和缓解排放的技术不断成熟，跨大西洋石油和天然气生产国和消费国在缔约方大会审议之前或期间推出了大胆的新政策。

美国公布了一套新法规，包括对“超级排放国”的第三方监控。这些措施还将与扩大补贴以加速技术转型、现代化的衡量体系以及对表现不佳的企业的收费相结合。加拿大也紧随其后，实施了新一轮的更严格的法规，并计划将甲烷减排纳入旨在削减石油和天然气行业的限额与交易体系中碳排放量。欧洲已宣布对其生产和消费的能源采取大胆的新的甲烷法规，越来越多的迹象表明其在碳边界调整发展方面的领导地位将延伸到甲烷。< /span>

这些北美和欧洲政策在及时有效实施方面面临重大政治挑战。在将国家最佳实践模式转变为可靠的制度以可靠地降低全球排放方面，进展甚微。尽管如此，这些最新举措表明甲烷正在从象征性声明向设计监管、定价和披露工具不断演变，以支持近期气候保护。

加强对气候移民的保护

政府间气候变化专门委员会在 1990 年发布的第一份人可能因气候变化而在国内流离失所。2.16 亿人因自然灾害（主要是洪水、风暴和干旱）在本国境内新增流离失所者。世界银行预测，到 2050 年，3260 万人中认识到“气候变化最严重的影响可能是关于人类迁徙。” 2022 年，估计有报告

环境退化（特别是海平面上升和长期干旱）以及资源稀缺的缓慢影响可能会进一步加剧不稳定、不平等和冲突风险，日益推动跨国移民。然而，根据国际法，因气候相关影响而流离失所的人不被视为难民。虽然试图通过设立“气候难民”类别来改革《联合国难民公约》，既在法律上具有挑战性，而且未能认识到移民是多重原因，因气候相关原因而流离失所的人们需要保护和安全、有序的迁徙通道。创新蓝图是存在的。例如，拉丁美洲和非洲联盟扩大了现有的区域层面的保护制度，通过扰乱“公共秩序”来识别环境驱动因素。双边协议提出了另一种选择，例如太平洋岛国图瓦卢和澳大利亚之间建立的“流动通道”。

COP28全球盘点认识到“流离失所和计划搬迁的政策制定和规划”的必要性，但目前面临的紧迫复杂性国家政党层面对环境变化和移民问题的探讨仍未充分。受海平面上升影响较大的太平洋岛国代表缺席最终谈判是不可接受的。未来的峰会必须确保包容性决策，并探讨如何通过人道主义、经济和其他项目创造安全的移民通道。南森倡议和安全、有序和正常移民全球契约< a i=8>. COP28 之后的全球难民论坛可以进一步加速这一对话。

缩小非洲气候融资缺口进展缓慢

随着 COP28 的结束，气候融资显然是非洲领导人的首要任务。非洲的气候资金缺口据欧洲发展政策管理中心估计，到 2030 年每年将达到 200-4000 亿美元。COP28 显示，这一差距正在不断扩大但弥补这一巨大差距的努力还不够，包括宣布多项举措，例如英国为为损失和损害基金提供资金的雄心勃勃的财务承诺（ 5,050 万美元）、美国（1,750 万美元）和欧盟成员国（2.45 亿美元），以及 31 个不同国家承诺的超过 128 亿美元128 亿美元绿色气候基金。还为绿色电力和安全粮食系统启动了公私合作伙伴关系，而多边开发银行宣布了一项倡议，到 2027 年为所有人推广早期预警系统。在实施创新融资工具方面也取得了进展，包括非洲开发银行建立“绿色银行”，到 2030 年可筹集高达 15 亿美元15 亿美元.

这些合作努力以及 COP28 上宣布的许多其他努力正在帮助非洲国家获得适应、减缓和增强气候变化抵御能力所需的资金。然而，巨大的资金缺口意味着资源的调动必须迅速加快，超过 COP28 所取得的成果。正如我最近与 Chido Munyati 所写一样，非洲和全球领导人都必须采取变革性、创新性和颠覆性的方法，为非洲提供充足且可持续的气候融资。针对更好的气候融资未来的建议包括加速私营部门投资；利用新兴技术，包括金融科技解决方案和区块链技术；创造有利的环境，以确保更多的气候财政承诺和成功交付。

工业界正在做很多 COP 做不到的事情

关于气候变化的缔约方会议类似于歌舞伎剧院。剧本看似永恒，但却以观众熟悉的方式展开。舞台上的事物突然出现又消失，但没有人感到太惊讶。结论是在演员离开场景之前，通过一个简短而激烈的动作来解决松散的线索。一年过去了，结构又重复了。

从形式上来说，今年在迪拜举办的缔约方会议是一次“盘点”，旨在评估世界在气候政策方面的表现。最终协议草案中删除了任何有关“逐步淘汰”化石燃料的内容——尽管如果世界要消除气候变暖的污染，就必须放弃大多数化石燃料。对该草案感到震惊，在最后几天进行了激烈的谈判，最终达成了一项妥协，要求“到 2050 年放弃化石燃料......”。随着代表们跌跌撞撞地回家，帷幕落下。

大部分外交都是无关紧要的，因为粉状食品无法向投资者发出明确的信号，而投资者对于大规模减排至关重要。不管是否成功，至少外交官们达成了一致，避免了失败，否则情况会更糟。他们发出了有关方向的信号——大幅削减排放——现在每个主要行业都有团体致力于应对这一挑战，并尝试新方法。新的事实将使更大胆的政策行动成为可能。

比正式会谈更重要的是在迪拜举行的所有行业会外活动，其中充满了行动计划和高质量的进展证据。其中：核电使用量增加两倍的新协议以及大幅削减甲烷排放量的承诺强大的暖气。

我们正在取得进展。但世界仍然面临着许多有害的变暖问题。处理这一现实是未来缔约方大会的剧本。